第10章 实现中国梦与财政体制改革
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发展与改革委员会来归并、协调各部门的各种论证，使其在法定的时间内完成，以有利于建设预算的顺利和按时执行。
最后，中央一级由财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算，省县级政府主要是经常性预算和建设项目预算，合并形成一级政府的《预算法案》，依法编制、讨论、审批、执行和监督。
（三）建设公共服务型预算
中国目前的财政体制是从过去的计划经济体制下转变过来的，传统的财政体制带有生产建设和为计划经济服务的特征。从计划经济向市场经济转轨，财政也要从生产建设型财政转向公共服务和社会管理型财政，从而在财政方面体现执政为民的理念。
1.按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目
公共预算，应当以提供公共产品和公共服务为主，其项目的核心理念就是以人为本，注重民生。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。因此，（1）需要按照执政为民和公共服务的理念设计一个公共服务型的国家各级政府预算科目。预算科目要将政府行政部门的预算与本部门执行的事业等功能预算分开，避免行政管理费用挤占事业费用的情况发生；科目与国际上各国通行的公共财政科目接轨，便于反映政府公共服务的结构和程度；细化预算科目，全面推行部门预算制度。从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。（2）一些科目需要随着改革的深入进行调整。如非税收入项目，包括一些政府基金，有的需要费改税，有的需要清理和废除。因此，还需要一些临时的过渡性科目。（3）取消一些明显带有计划经济色彩的科目。如基本建设和更新改造支出科目，在项目建设预算与经常性预算分开和发债主要用于建设项目联动改革后，需要从经常性预算中予以取消。（4）对社会保障、国有资产预算（或者国有资本金预算）、建设项目预算，按其需要，进行特殊的分类和设置专门的收支科目。这些特殊的预算与经常性预算有所区别，不能纳入经常性一般预算进行核算，需要按专业和功能，设置其科目。比如，如果国有资产预算，其收入有经营收益，支出有税金、上缴利润、划拨给社保的资金等项目。并且，按照资本经营编制预算，则按照国家对国有资产的管理和收益角度的不同，所设置的科目也不同。
2.压缩行政公务支出
据政协委员任玉岭计算，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国仅预算内支出的行政管理费用已增长87倍。预算内的行政管理费占预算内财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。实际上，这里还没有包括在预算外经费和地方土地收入中列支的行政公务开支。如果将这部分加上，中国各级党政行政司法等公务经费开支，可能要占到实际总支出的40%左右。
“十二五”期间，特别是从2011年到2020年的10年间，应当有一个中长期的硬性规划，即将党政及行政性事业的支出比例，从目前占政府实际全部支出的40%，到2020年时，压缩到18%左右。每年安排一个党政及行政性事业支出比例降低2%多一点的计划，并强制和切实执行，到2021年时，党政及行政事业经费占政府支出比例降低到意大利政府行政公务支出比例的水平。体现取之于民，用之于民，以及党和政府执政为民的宗旨。
3.保证公共服务项目支出快速和稳定增长
从我国目前的财政支出结构看，教育支出财政拨款比重下降，没有达到教育支出法定增长；公共卫生投入不足，与发达国家相比差距较大，与一些发展中国家相比，也有一定的差距；社会保障资金征集和支出制度不统一，政府保障，特别是财政主体局外缺位，养老、医疗等资金缺口较大，低收入者生活和居住等保障水平较低，覆盖面较小；消防和治安等财政投入不足，与建设平安社区和国家的要求相比，警力和设施配备严重不足；生态建设和环境保护投入水平低，不能防止和消除人口集中、工业化、农业现代化对生态和环境形成的负面影响；科技投入不足，支出结构不合理，创新缺乏研究人才和装备基础。向公共财政支出结构的调整为：（1）提高教育支出在财政总支出中的比例。一是加大教育投入，到2020年财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%与5.5%之间；二是在加大政府对教育投入的同时，改革教育体制，提高教育效率，逐步减少学校收费项目，降低收费价格，并加强财政预算外资金管理，将教育预算外资金收入统一纳入财政预算管理，整合财政教育预算内外资金，统筹用于教育支出。（2）提高公共卫生总费用占财政总支出比重，力争到2020年由目前的4.23%逐步提高到发达国家水平，达到10%以上。从资金来源方面要加强医疗保障资金的征收，从支出方面，增加对医疗保障的支出，并且调整财政支出结构，增加公共卫生投入，加强疾病预防控制体系、应急医疗救治体系和卫生执法监督体系建设。（3）财政收入增量的相当部分，包括国有资产经营和变现收益，用于补充社会保障资金缺口。一是弥补社会保险费用收支不足的部分，特别是补充养老金的缺口；二是加大对社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务的财政投入力度；三是社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支由财政支出。提高社会保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平，为建立较为完善的社会保障体系提供财力保障。（4）增加财政对社会稳定的投入。一是一些大中城市，人口流动频繁的区域，需要增加警力，财政要按照增加的编制增加经费；二是社会治安、消防、交管需要大量的装备，并且对车辆、电子器械等设备的技术和性能要求越来越高，需要财政增加资金支持；三是地方收入相当部分应当用来保证社会稳定（许多国家基层地方财政支出的1/4用于治安、消防和交通管理）。（5）增加对环保、科技和农业的投入。环境保护方面，环境保护费应当向排污税转型，同时大幅度提高用于治理“三废”的投资比例，到2020年达到GDP比例的2%，基本达到中等发达国家水平；在科技方面，加大财政支持力度，加上企业和社会投入，力争到2020年以前科技投入达到GDP比重4%的水平；在农业方面，需要在农民种粮、良种、农机具购买等方面“三项直补”，在农业综合生产能力建设，农村义务教育、农民工培训、卫生防疫等社会事业诸项目上增加财政资金的支持。
但是，除了教育、卫生、环境保护三项公共支出需要按一定比率进行法律规定外，其他公共支出事项，不宜采取部门法律的办法来决定财政支出的比率。因为，如果公共支出的每个部分，都以比率的形式加以法律规定，实际上哪个支出项目也做不到，法律就失去了其严肃性，并且失信于民。
简而言之，要逐步取消经常性预算中的投资建设项目支出，并控制和压缩行政公务支出的比例，提高教育卫生、社会保障、治安消防、生态环境、农业科技等公共服务型项目支出的比率。真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。
（四）从发票依据报销制到预算事务核销制
财政支出体制的终端是报销，要通过报销完成财政对各个科目的支出，即完成预算的执行。行政管理和公共服务，要消耗大量的资源，要提供大量的劳务，实际上是财政拨款支付其成本。只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本，财政才能给予支付，也即报告和核销，简称报销。那么，如何报销，如何实现财政拨款的支付，这是一个需要探讨的重大问题。
1.发票依据报销制和事实认定审查核销制的区别
从理念和思路上讲，发票依据报销制重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对花费的费用予以报销。这种报销制度的关键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据，二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章，三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度。
另一种是审查核销制度，主要是重发生的事实，先是由工作人员提供事务的计划，进行预算，然后审查事务是不是做了，如果事实发生了，需要多少费用，然后给予经费核销。只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票，如机票等给予经费报销。
上述两种不同的报销制度，实际上，从理念上讲，实际是报销重发票证据，还是重发生事实，即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相符。但是，实际的活动中，社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名，有名无实，甚至名实不符的情况，这就给名实统一带来诸多的问题。
二、政府支出体制的改革（下）
2.我国实行的发票报销制及其问题
我国目前的发票报销制存在着一系列的问题。（1）发票造假，或者是真发票而假交易。从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销，据报道，2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。这里边有两种情况，一种发票是假的，是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后，拿到财务报销领取现金，或者核销支票和现金借款。另一种发票是真的，一些地方交一定的税，就可以从有关部门、有关单位和有关企业得到发票，有的中介性企业也出售真的发票，有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等，但是，可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。也即真发票，假事务，或者假交易。发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛，久打不绝，而且愈演愈烈。（2）虚报预算，真交易，真发票，但是低效果，甚至假效果。许多部门和单位，为了多套取资金，多报事务，多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”，比如游山玩水，多购置车辆等；特别是一些自然科学、社会科学基金，有的项目，审批下来了，去各地调研了，钱花完了，但是，成果是拼凑的，甚至多年完成不了项目。如自然科学基金委员会通报的，有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准；有的基金项目劳务费开支超出标准。另外，部分基金项目还存在经费互转，核算不够清晰，协作费开支手续不严谨，课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题。个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真，弄虚作假的情况。（3）监管成本太高。政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督和管理成本很高。有假发票需求，就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看，由于受到打击，供应较为稀缺，虽然风险很高，但是造假成本很低，利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本，发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高，或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员，由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高，而发票号联网查询的系统又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高（甚至在中国查询核验系统也有可能造假），对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务部门无法甄别真发票假事务。因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门。有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务。因此，对类似的真发票，但假事务和假交易行为，财务基本没有办法识别。
从经济学的角度看，如果完全杜绝假发票，或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本，远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的，二则说明所设计的制度有问题。比如，核实一张发票是不是真的，这张发票的面额为1000元，为了核实其真假，或者核实真发票但是不是发生了真交易，调查人员的工资、出差费等，却花费了2000元，即监督成本大于虚假额，则会计运作制度的成本太高。不仅会发生监督成本太高，而且形成对监督者监督行为的再监督，使成本复制放大。比如，我们用集中采购来约束部门采购高价低质的办公用品，或者设备及建筑物。但是发现集中采购后，购买的办公用品、设备和建筑，也存在着质次价高的问题，甚至问题更加严重，又产生了对集中采购再监督的体制，又需要再监督的成本。于是就产生了“对纠风办还需要成立一个纠风办”等类似的问题。
在我国，除了行政事业单位的报销外，还有一个企业的财务报销体制。在产权清晰的私人企业，对于企业来说，假发票很难报销，一是企业家对干多少事，购买物多少价值，有一个心理评估，会作出真实的预算，超出预算，真发票也不会给报销。而在管理不严格的国有企业中，假发票有可能被报销。而私营企业和国有企业中为什么假发票盛行，主要是企业用来冲抵成本，用以偷税漏税。因此，虚开增值税发票、假发票久治不绝。税务和公安的打假成本也极高。
简言之，中国目前重名的发票报销制度，不论在财政拨款的行政事业单位，还是横向委托资金的科研项目和社会组织，包括企业，都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金等问题，且无法根治。
3.财务报销制度改革的方向和思路
从解决财务报销制度目前存在的问题看，我们认为需要以下的调整和改革。
第一，要解放思想，财务报销观念上要从重名转变到重实，思路上要从重纸质证据转变到实际发生的事务和结果。各个单位，年初、月初，对各项工作要进行安排，并留有一定的机动事务，以任务的数量，市面上完成这些活动要素的价格等因素来编制预算，大单位领导、各分单位领导，要布置检查任务的完成情况，财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后，以做没做事，做了多少事，领导签字，群众监督，来进行费用的报销。也就是说，行政、事业、社团和企业的财务报销制度，要形成鼓励每个人干事的制度，而不能设计成虽然程序都合理合法，但是实际上是鼓励不干事，而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。
第二，对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等不同类型的单位，实行不同的财务管理制度。其中对党务、行政和行政性事业单位，其财务管理要严格一些。对其预算要严格进行审查，对其拨款的使用情况，重在审查款项使用的结果如何。对公益性事业、经营性事业等机构的财务预算，要分别管理，如对财政拨款的费用要严格审查使用的方向和范围；对为对方提供服务获得的收入，其支出，应当按照重对方合同执行时间、质量等因素来核销费用。
第三，特别需要提出的是，对于大学、医院、研究院所、部门研究机构、社会研究机构等单位的科研项目的报销，更应该重成果完成时间和质量，给科研人员以更多的处置费用的自由。自然科学和社会科学项目的研究，一是根据委托方要求，或者任务下达者要求，应当重成果的质量和完成要求的时间，对于科研经费实行包干制。对各项经费预算中的项目，可以灵活调剂。由于科研项目是委托方委托科研人员进行的特殊劳动，除了合同界定的外，其购买的设备，图书等，应当归具体承担项目的项目组所有，或者科研人员所有，而不应当归单位所有。不应硬性规定科研人员必须出差多少天，必须购买多少文献，必须有几次会议经费支出等。一切以对方评审，或者中立机构评审的满意程度为结果。如果委托方不满意，即使发票是真的，财务报销合法，也不能予以核销。如果项目质量很高，经费使用很节约，其余部分可以由科研人员作为劳务收入领取，并交纳合理的个人所得税即可。有一些科研项目，委托方，包括政府，可以实行现有成果的购买制。
第四，报销制度的设立，应当以鼓励节约为原则。无论是党务、行政、行政性事业、公益性事业，还是经营性事业、社团、国企和其他所有制企业，对一些项目，可以实行经费包干制。比如，某工作人员到某城市开会出差，需要交通、住宿和生活补贴。按照常规，可以坐飞机去，可以住较高档的酒店。假如，他坐火车去了，并且住在档次较低的宾馆中，或者住在了朋友家里，预算可以按照常规做，经费包干，节约的一定比例可以归己。这样的规定可以推广到目前的公车、公出和公招，我相信，这样的制度设计，一定会使三公费用大幅度减少。
第五，财务报销制度一定要以杜绝造假活动、减少监督事务和降低监管成本为原则进行设计和改革。实际上，目前的这样一种重纸质证据的报销规则，是形成制造假发票，或者当事人收集真发票但假干事的重要制度原因。对这种制度不进行改革，造假根本不可能被杜绝，并会越来越严重。而且对假发票，或者真发票假事务的监审量和成本也很大，最后使得财务监督可能流于形式。因此，从思路上看，要进行制度上的改革，财务按照实际的事务和交易，以及事务的结果进行报销，甚至实行财务包干制，使得报销费用的人员即使拿来许多收集的真发票，也不能多得。这样才能从制度上使得假发票没有需求市场，使没有干事但收集真发票的行为不能得逞，也使干了事（事票不能对应）但需要收集真发票来获得资金的行为也没有必要。
第六，为重实际事务、实际结果和实际交易的财务报销制度创造配套条件。形成科学的报销制度，鼓励党政事业和企业等单位职员干实事，降低报销的监督审查以及打假的成本。需要建立个人身份、社会保险、就业状况、个人收入、个人财产、驾驶证号等登记和网络台账制度；完善银行往来、交易支付等网络体系；规范交易行为，实行转账和划卡制度，限制现金交易范围和数量，监控现金流向；财政、税收、商业、银行、保险、所在单位财务等，进行联网，以便互查和核实信息；个人所得税，最高税率应当降低到30%，并且严格监管，规劝漏税补税，打击有意偷税；建立个人信用评价制度，对合同委托执行不力，或者造预算没有干事，或者干事质量很差，没有按时完成任务，并套取财政和委托方资金的，予以污点记录。
当然，大企业的资金流向国家较易控制，财务也较为健全，
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发展与改革委员会来归并、协调各部门的各种论证，使其在法定的时间内完成，以有利于建设预算的顺利和按时执行。
最后，中央一级由财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算，省县级政府主要是经常性预算和建设项目预算，合并形成一级政府的《预算法案》，依法编制、讨论、审批、执行和监督。
（三）建设公共服务型预算
中国目前的财政体制是从过去的计划经济体制下转变过来的，传统的财政体制带有生产建设和为计划经济服务的特征。从计划经济向市场经济转轨，财政也要从生产建设型财政转向公共服务和社会管理型财政，从而在财政方面体现执政为民的理念。
1.按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目
公共预算，应当以提供公共产品和公共服务为主，其项目的核心理念就是以人为本，注重民生。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。因此，（1）需要按照执政为民和公共服务的理念设计一个公共服务型的国家各级政府预算科目。预算科目要将政府行政部门的预算与本部门执行的事业等功能预算分开，避免行政管理费用挤占事业费用的情况发生；科目与国际上各国通行的公共财政科目接轨，便于反映政府公共服务的结构和程度；细化预算科目，全面推行部门预算制度。从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。（2）一些科目需要随着改革的深入进行调整。如非税收入项目，包括一些政府基金，有的需要费改税，有的需要清理和废除。因此，还需要一些临时的过渡性科目。（3）取消一些明显带有计划经济色彩的科目。如基本建设和更新改造支出科目，在项目建设预算与经常性预算分开和发债主要用于建设项目联动改革后，需要从经常性预算中予以取消。（4）对社会保障、国有资产预算（或者国有资本金预算）、建设项目预算，按其需要，进行特殊的分类和设置专门的收支科目。这些特殊的预算与经常性预算有所区别，不能纳入经常性一般预算进行核算，需要按专业和功能，设置其科目。比如，如果国有资产预算，其收入有经营收益，支出有税金、上缴利润、划拨给社保的资金等项目。并且，按照资本经营编制预算，则按照国家对国有资产的管理和收益角度的不同，所设置的科目也不同。
2.压缩行政公务支出
据政协委员任玉岭计算，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国仅预算内支出的行政管理费用已增长87倍。预算内的行政管理费占预算内财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。实际上，这里还没有包括在预算外经费和地方土地收入中列支的行政公务开支。如果将这部分加上，中国各级党政行政司法等公务经费开支，可能要占到实际总支出的40%左右。
“十二五”期间，特别是从2011年到2020年的10年间，应当有一个中长期的硬性规划，即将党政及行政性事业的支出比例，从目前占政府实际全部支出的40%，到2020年时，压缩到18%左右。每年安排一个党政及行政性事业支出比例降低2%多一点的计划，并强制和切实执行，到2021年时，党政及行政事业经费占政府支出比例降低到意大利政府行政公务支出比例的水平。体现取之于民，用之于民，以及党和政府执政为民的宗旨。
3.保证公共服务项目支出快速和稳定增长
从我国目前的财政支出结构看，教育支出财政拨款比重下降，没有达到教育支出法定增长；公共卫生投入不足，与发达国家相比差距较大，与一些发展中国家相比，也有一定的差距；社会保障资金征集和支出制度不统一，政府保障，特别是财政主体局外缺位，养老、医疗等资金缺口较大，低收入者生活和居住等保障水平较低，覆盖面较小；消防和治安等财政投入不足，与建设平安社区和国家的要求相比，警力和设施配备严重不足；生态建设和环境保护投入水平低，不能防止和消除人口集中、工业化、农业现代化对生态和环境形成的负面影响；科技投入不足，支出结构不合理，创新缺乏研究人才和装备基础。向公共财政支出结构的调整为：（1）提高教育支出在财政总支出中的比例。一是加大教育投入，到2020年财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%与5.5%之间；二是在加大政府对教育投入的同时，改革教育体制，提高教育效率，逐步减少学校收费项目，降低收费价格，并加强财政预算外资金管理，将教育预算外资金收入统一纳入财政预算管理，整合财政教育预算内外资金，统筹用于教育支出。（2）提高公共卫生总费用占财政总支出比重，力争到2020年由目前的4.23%逐步提高到发达国家水平，达到10%以上。从资金来源方面要加强医疗保障资金的征收，从支出方面，增加对医疗保障的支出，并且调整财政支出结构，增加公共卫生投入，加强疾病预防控制体系、应急医疗救治体系和卫生执法监督体系建设。（3）财政收入增量的相当部分，包括国有资产经营和变现收益，用于补充社会保障资金缺口。一是弥补社会保险费用收支不足的部分，特别是补充养老金的缺口；二是加大对社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务的财政投入力度；三是社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支由财政支出。提高社会保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平，为建立较为完善的社会保障体系提供财力保障。（4）增加财政对社会稳定的投入。一是一些大中城市，人口流动频繁的区域，需要增加警力，财政要按照增加的编制增加经费；二是社会治安、消防、交管需要大量的装备，并且对车辆、电子器械等设备的技术和性能要求越来越高，需要财政增加资金支持；三是地方收入相当部分应当用来保证社会稳定（许多国家基层地方财政支出的1/4用于治安、消防和交通管理）。（5）增加对环保、科技和农业的投入。环境保护方面，环境保护费应当向排污税转型，同时大幅度提高用于治理“三废”的投资比例，到2020年达到GDP比例的2%，基本达到中等发达国家水平；在科技方面，加大财政支持力度，加上企业和社会投入，力争到2020年以前科技投入达到GDP比重4%的水平；在农业方面，需要在农民种粮、良种、农机具购买等方面“三项直补”，在农业综合生产能力建设，农村义务教育、农民工培训、卫生防疫等社会事业诸项目上增加财政资金的支持。
但是，除了教育、卫生、环境保护三项公共支出需要按一定比率进行法律规定外，其他公共支出事项，不宜采取部门法律的办法来决定财政支出的比率。因为，如果公共支出的每个部分，都以比率的形式加以法律规定，实际上哪个支出项目也做不到，法律就失去了其严肃性，并且失信于民。
简而言之，要逐步取消经常性预算中的投资建设项目支出，并控制和压缩行政公务支出的比例，提高教育卫生、社会保障、治安消防、生态环境、农业科技等公共服务型项目支出的比率。真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。
（四）从发票依据报销制到预算事务核销制
财政支出体制的终端是报销，要通过报销完成财政对各个科目的支出，即完成预算的执行。行政管理和公共服务，要消耗大量的资源，要提供大量的劳务，实际上是财政拨款支付其成本。只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本，财政才能给予支付，也即报告和核销，简称报销。那么，如何报销，如何实现财政拨款的支付，这是一个需要探讨的重大问题。
1.发票依据报销制和事实认定审查核销制的区别
从理念和思路上讲，发票依据报销制重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对花费的费用予以报销。这种报销制度的关键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据，二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章，三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度。
另一种是审查核销制度，主要是重发生的事实，先是由工作人员提供事务的计划，进行预算，然后审查事务是不是做了，如果事实发生了，需要多少费用，然后给予经费核销。只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票，如机票等给予经费报销。
上述两种不同的报销制度，实际上，从理念上讲，实际是报销重发票证据，还是重发生事实，即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相符。但是，实际的活动中，社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名，有名无实，甚至名实不符的情况，这就给名实统一带来诸多的问题。
二、政府支出体制的改革（下）
2.我国实行的发票报销制及其问题
我国目前的发票报销制存在着一系列的问题。（1）发票造假，或者是真发票而假交易。从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销，据报道，2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。这里边有两种情况，一种发票是假的，是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后，拿到财务报销领取现金，或者核销支票和现金借款。另一种发票是真的，一些地方交一定的税，就可以从有关部门、有关单位和有关企业得到发票，有的中介性企业也出售真的发票，有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等，但是，可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。也即真发票，假事务，或者假交易。发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛，久打不绝，而且愈演愈烈。（2）虚报预算，真交易，真发票，但是低效果，甚至假效果。许多部门和单位，为了多套取资金，多报事务，多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”，比如游山玩水，多购置车辆等；特别是一些自然科学、社会科学基金，有的项目，审批下来了，去各地调研了，钱花完了，但是，成果是拼凑的，甚至多年完成不了项目。如自然科学基金委员会通报的，有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准；有的基金项目劳务费开支超出标准。另外，部分基金项目还存在经费互转，核算不够清晰，协作费开支手续不严谨，课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题。个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真，弄虚作假的情况。（3）监管成本太高。政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督和管理成本很高。有假发票需求，就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看，由于受到打击，供应较为稀缺，虽然风险很高，但是造假成本很低，利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本，发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高，或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员，由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高，而发票号联网查询的系统又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高（甚至在中国查询核验系统也有可能造假），对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务部门无法甄别真发票假事务。因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门。有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务。因此，对类似的真发票，但假事务和假交易行为，财务基本没有办法识别。
从经济学的角度看，如果完全杜绝假发票，或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本，远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的，二则说明所设计的制度有问题。比如，核实一张发票是不是真的，这张发票的面额为1000元，为了核实其真假，或者核实真发票但是不是发生了真交易，调查人员的工资、出差费等，却花费了2000元，即监督成本大于虚假额，则会计运作制度的成本太高。不仅会发生监督成本太高，而且形成对监督者监督行为的再监督，使成本复制放大。比如，我们用集中采购来约束部门采购高价低质的办公用品，或者设备及建筑物。但是发现集中采购后，购买的办公用品、设备和建筑，也存在着质次价高的问题，甚至问题更加严重，又产生了对集中采购再监督的体制，又需要再监督的成本。于是就产生了“对纠风办还需要成立一个纠风办”等类似的问题。
在我国，除了行政事业单位的报销外，还有一个企业的财务报销体制。在产权清晰的私人企业，对于企业来说，假发票很难报销，一是企业家对干多少事，购买物多少价值，有一个心理评估，会作出真实的预算，超出预算，真发票也不会给报销。而在管理不严格的国有企业中，假发票有可能被报销。而私营企业和国有企业中为什么假发票盛行，主要是企业用来冲抵成本，用以偷税漏税。因此，虚开增值税发票、假发票久治不绝。税务和公安的打假成本也极高。
简言之，中国目前重名的发票报销制度，不论在财政拨款的行政事业单位，还是横向委托资金的科研项目和社会组织，包括企业，都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金等问题，且无法根治。
3.财务报销制度改革的方向和思路
从解决财务报销制度目前存在的问题看，我们认为需要以下的调整和改革。
第一，要解放思想，财务报销观念上要从重名转变到重实，思路上要从重纸质证据转变到实际发生的事务和结果。各个单位，年初、月初，对各项工作要进行安排，并留有一定的机动事务，以任务的数量，市面上完成这些活动要素的价格等因素来编制预算，大单位领导、各分单位领导，要布置检查任务的完成情况，财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后，以做没做事，做了多少事，领导签字，群众监督，来进行费用的报销。也就是说，行政、事业、社团和企业的财务报销制度，要形成鼓励每个人干事的制度，而不能设计成虽然程序都合理合法，但是实际上是鼓励不干事，而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。
第二，对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等不同类型的单位，实行不同的财务管理制度。其中对党务、行政和行政性事业单位，其财务管理要严格一些。对其预算要严格进行审查，对其拨款的使用情况，重在审查款项使用的结果如何。对公益性事业、经营性事业等机构的财务预算，要分别管理，如对财政拨款的费用要严格审查使用的方向和范围；对为对方提供服务获得的收入，其支出，应当按照重对方合同执行时间、质量等因素来核销费用。
第三，特别需要提出的是，对于大学、医院、研究院所、部门研究机构、社会研究机构等单位的科研项目的报销，更应该重成果完成时间和质量，给科研人员以更多的处置费用的自由。自然科学和社会科学项目的研究，一是根据委托方要求，或者任务下达者要求，应当重成果的质量和完成要求的时间，对于科研经费实行包干制。对各项经费预算中的项目，可以灵活调剂。由于科研项目是委托方委托科研人员进行的特殊劳动，除了合同界定的外，其购买的设备，图书等，应当归具体承担项目的项目组所有，或者科研人员所有，而不应当归单位所有。不应硬性规定科研人员必须出差多少天，必须购买多少文献，必须有几次会议经费支出等。一切以对方评审，或者中立机构评审的满意程度为结果。如果委托方不满意，即使发票是真的，财务报销合法，也不能予以核销。如果项目质量很高，经费使用很节约，其余部分可以由科研人员作为劳务收入领取，并交纳合理的个人所得税即可。有一些科研项目，委托方，包括政府，可以实行现有成果的购买制。
第四，报销制度的设立，应当以鼓励节约为原则。无论是党务、行政、行政性事业、公益性事业，还是经营性事业、社团、国企和其他所有制企业，对一些项目，可以实行经费包干制。比如，某工作人员到某城市开会出差，需要交通、住宿和生活补贴。按照常规，可以坐飞机去，可以住较高档的酒店。假如，他坐火车去了，并且住在档次较低的宾馆中，或者住在了朋友家里，预算可以按照常规做，经费包干，节约的一定比例可以归己。这样的规定可以推广到目前的公车、公出和公招，我相信，这样的制度设计，一定会使三公费用大幅度减少。
第五，财务报销制度一定要以杜绝造假活动、减少监督事务和降低监管成本为原则进行设计和改革。实际上，目前的这样一种重纸质证据的报销规则，是形成制造假发票，或者当事人收集真发票但假干事的重要制度原因。对这种制度不进行改革，造假根本不可能被杜绝，并会越来越严重。而且对假发票，或者真发票假事务的监审量和成本也很大，最后使得财务监督可能流于形式。因此，从思路上看，要进行制度上的改革，财务按照实际的事务和交易，以及事务的结果进行报销，甚至实行财务包干制，使得报销费用的人员即使拿来许多收集的真发票，也不能多得。这样才能从制度上使得假发票没有需求市场，使没有干事但收集真发票的行为不能得逞，也使干了事（事票不能对应）但需要收集真发票来获得资金的行为也没有必要。
第六，为重实际事务、实际结果和实际交易的财务报销制度创造配套条件。形成科学的报销制度，鼓励党政事业和企业等单位职员干实事，降低报销的监督审查以及打假的成本。需要建立个人身份、社会保险、就业状况、个人收入、个人财产、驾驶证号等登记和网络台账制度；完善银行往来、交易支付等网络体系；规范交易行为，实行转账和划卡制度，限制现金交易范围和数量，监控现金流向；财政、税收、商业、银行、保险、所在单位财务等，进行联网，以便互查和核实信息；个人所得税，最高税率应当降低到30%，并且严格监管，规劝漏税补税，打击有意偷税；建立个人信用评价制度，对合同委托执行不力，或者造预算没有干事，或者干事质量很差，没有按时完成任务，并套取财政和委托方资金的，予以污点记录。
当然，大企业的资金流向国家较易控制，财务也较为健全，