第10章 实现中国梦与财政体制改革
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一、政府收入体制的改革（上）
实际上财政体制改革的部分内容已在推进，中国梦的步伐日趋稳健。目前来看，财政税收体制方面，支出方面的体制改革在逐步推进，比如财政支出结构正在向着公共服务型财政调整。但是，收入方面的体制改革进展不大。我认为，“十二五”期间，甚至到2020年，财税收入方面的体制改革包括以下几个方面。
（一）彻底清理各种收费，需要收的费改税
2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元左右，无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元。规模巨大，为税收的1/3多。我认为，对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款，在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革。
第一，进行费改税的改革。取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务（如公交、教育和医疗等）适当收费外，将居民、工商户和企业的税负定在一个合理的水平上，对居民、工商户和企业只征取税收，不再收取税外费，废除各种收费，大幅度减少罚款，极少量的罚款需要由社会听证制度来认可，并接受社会各界的监督。费归税和费改税改革界定后，政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法，城镇居民、工商户和企业有权予以抵制。
第二，废除绝大部分政府各部门和各行政性事业机构的收费权和罚款权，废除收支两条线，禁止潜规则中的超收奖励和罚款分成体制，改为专门税务机构收税和财政拨款体制。目前，财政所谓的收支两条线体制改革，实际上将许多不合理的自收自支的收费，通过收支两条线合法化了。再通过超收奖励的体制，使城管、质检、环保、卫生防疫、运管等部门想方设法地向个体户、微型企业和中小企业收费和罚款，是一项很不成功的改革。执法和收费一定要分开，行政和利益一定要分开。政府只留一个税务局收税，然后供养其他政府部门的人，这是一个现代政府的基本原则。不能所有的政府部门和机构都成为收费和准税务机构。财政不允许对政务、法务、军务，以及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口；严禁通过给收费和罚款政策，让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足；特别是严禁设立财政没有经费而拥有收费罚款权力和政策的政府机构和公益性事业单位。
考虑到执法监督者向被管理者收费的不公正性，以及居民、工商户和企业多年的积怨，各级政府和财政应当尽快解决目前城管、质检、环保、卫生防疫、公安、法院等系统通过收费和罚款维持和补充其经费的不合理体制问题。这些执法和司法部门由全额财政拨款供养；在制度设计上，法院和其他部门，法律允许的诉讼和罚款收入多少，与其利益毫无关系；设置收费和罚款项目，包括重大的罚款事项，应当接受社会的监督，有的应当通过社会听证许可。
第三，县乡机构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且也要估计成本、评价风险，分阶段和分步骤坚定不移地推进。因为政府各部门收费和罚款的相当部分，用在供养1270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上，用在8000亿—9000亿的“三公”消费上，还用在供养130万个事业单位和3000万事业人员上。不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费，实际也是不可能的。
清理收费和罚款应当遵循这样三个原则：一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事，不能靠收费和罚款来多办事；二是有多少钱就供养多少机构和人员，不能靠收费和罚款来供养吃“皇粮”的机构和人员；三是从中央到地方，各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事，管事的因没有钱而去乱收费和乱罚款。
第四，政府主动，人大制衡，清理收费中乱收费和乱罚款的体制。收费罚款的90%以上是地方政府及其部门和行政性事业单位收取的，中央部门和行政性事业机构收取的在5%左右，不超过10%。但是，中央各部门应当先带头清理收费，重点是清理地方政府各部门和各行政机构的收费。从机制上讲，向人民收费，需要由人民同意。原来的一切收费，应该由社会重新听证和人大讨论通过，不能费改税的，规定清理的最后期限；在人大中成立筹款委员会，不论是税收，还是收费，其任何变动，都要通过社会听证和人大讨论，政府不应该擅自立法收税和收费。从制衡上讲，要建立人大、政协、新闻舆论、社会听证、法律制度等各角度制约政府乱收税费的机制。这样才能从体制上抑制住政府部门的收费，也从根本上抑制住政府各部门和机构以及事业单位及其人员通过无节制的乱收费而无限膨胀的趋势。
第五，制定一个清理和解决收费罚款问题的规划。清理政府各部门的收费，是一项艰巨的系统性很强的工作。一是应当由中纪委牵头，发改委、财政部、工信部、监察部和税务总局等部门协同，制定规划，并加以实施。财政对清理收费的改革，一年有多大的承受能力，中央有多大决心，每年从财政中调整支出结构，用多大的力度来解决政府各部门的收费问题，需要有个筹划。二是机构改革和人员精简要配套进行。一些政府部门和机构需要精简，一些行政收费性事业单位也需要精简，人员要进行定岗定员，这样才能核定对他们的拨款额度。清理收费，实际上是一个联动的改革，这个改革必须研究其成本、风险、可行性和可操作性。拿出多个方案，进行多个方案的比较，分先后、分阶段、分步骤，通过一定的时间，稳步而又坚定地进行改革。所以，“十二五”期间应当制定能使国家和人民都实实在在受益的清理政府各部门及其行政性事业单位收费和罚款的规划。
一、政府收入体制的改革（中）
（二）形成统一完整的国家财政收入体系
1.社保费作为税收征收，并纳入预算管理
有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展，由社会保障部门或者社会自我管理。这种模式有三个面临的问题：一是社保以税收方式征收，还是应以交费的方式征收（交费有很强的自愿交纳含义），包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保与财政关系多大，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡？三是需不需要强制征储，纳入复式预算管理？
从中国公民法治意识淡薄、非正规就业量大以及个体微型和中小企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。如果社会保障缴费方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色并承担有限责任，可能会出现几种情况。（1）交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费是今天有钱今天花，不管明天怎么过，甚至依靠国家的意识和习惯都很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计地不缴或者少缴，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户，有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，还是宁肯钱少一些，及时拿到手中为上。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商，但是，一经立法，便具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低，公众依法交费意识弱，可能因法不责众而漏损很大，使测算的交费规模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。（2）如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口。中国每千人企业数量要远低于发达国家。如果缴社保费只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的2亿左右的劳动力可能不会入保；二是从未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80%的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是不是参保，不在社会保险之中，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，社会保险一定要以税收的方式强制征缴以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。如个体、微型和中小企业，有的要备案，有的要注册，税收部门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者，要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分，否则应视为非法雇工。
社保资金如何管理，关系到国务院的治理结构。从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。一些学者认为，焦点在制度设计上，社保资金应由人保职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。
社保资金管理模式，涉及我们要建设一个什么样的国务院行政治理体制；从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。（1）社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的社保资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。从长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。众所周知目前中国人均GDP水平很低，而经济总量却已经超过日本了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界社保资金规模最大的资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国国务院中的“第二财政部”。（2）在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行。从现实看，经济实力决定发言权，即“屁股决定脑袋”；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。
因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算。形成社保税务征收、预算管理、基金运作、社保核算、社会化发放、第三方监督的各环节横向分工的运作模式。
2.国有工商和金融资产和利润纳入财政预算
2007年5月，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。随后，地方国有资本经营预算工作在各省市陆续展开。
将国有经济纳入财政预算管理。有学者进行探讨，国有企业的红利和各类“私有化”收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出。但是，不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式不同，如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利）；在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利（一次性）的形式将资本金归还给国家，目的是减少国有企业的资本（股本）以取得更高的资本（股本）回报率。具体分红水平也各不相同，一般为盈利的1/3至2/3。虽然国家对企业投入了巨资，但是，国有工商企业向国家上缴利润很少，并且，作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，并且资产损益也没有向人大报告；非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置和利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此，有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。（1）经营性国有资产预算管理有不同选择方案：或单独编制向人大报批，或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，并专门向人大报批。参考程序有：一是国有资产（工商类）管理委员会和金融资产管理部门分别编制两大系统的国有资本金预算，向人大报告，其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分，纳入国家预算的收入项；二是专门编制预算，但全部收支纳入国家预算管理。不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算，其向社保基金等划转的国有资产收益，都应当是先进入国家预算收入，再进行国家预算的支出。（2）非经营性国有资产也要纳入预算统一管理。党政机关、社团和事业等由财政拨款的非经营性国有资产，单位除了编制一般的经常性预算外，在单位预算中要列出国有资产的核算科目，反映其增减和收益等内容；重大的党政、行政和事业工程建设和设备采购，需要先由建设项目预算管理部门编制建设和重大采购预算，对国有资产进行合理配置；建成后，其固定资产纳入财政预算管理，其资产由政府非经营性国有资产管理部门统一管理。非经营性国有资产预算管理，可以采取复式预算的方式，先粗后细，逐步完善。
一、政府收入体制的改革（下）
一些国有资产规模小的省和自治区，以及省级以下政府所管理的国有企业由于规模小和数量少，因此，只在经常性预算科目中列分红和亏损补助，不编制专门的国有资产预算。
国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的红利。1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改贷。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够，加之收缴的情况复杂，实际操作起来非常困难，最终不了了之。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体，其理由是：国资委是经国务院授权的全民所有制代表；现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财，因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织；相应的国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理。其理由是：国企由国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入自然也应该是公共财政收入；对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民用之于民；国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门。
在国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施。而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）则设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式，他将现有国企分为以下几种类别：有正常赢利的国企；公益性国企或需政策特别照顾的国企；有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企；微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企。根据这种类别划分提出了国企分红方案。我认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。
3.应当成立国有金融资产管理机构
目前，国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累：一是金融系统国有和国有控股银行、保险、证券、基金和其他金融企业的利润，到现在没有上缴利润的规定，一直没有向国家上缴利润，长期在金融系统内部积累，规模巨大；二是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，积累的资产规模也越来越大。这些资产归谁，是怎样使用的，使用效果怎样，无人问津，暗箱操作，到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构和法律体系。
因此，未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，一成立就直接由人大管理。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。
4.其他收入也需要分类改革，纳入财政预算
目前除了社保和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外，需要逐步清理，费改税，纳入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让，应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。二是土地出让，废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的，要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。
（三）调整和改革税收来源结构
过去，在公有制和计划经济体制下，国有企业向国家上缴利润。后来利改税，征税的对象主要是企业。谈税收结构，首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观，根本上是相悖的。未来的税收源泉在哪里，取决于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应
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一、政府收入体制的改革（上）
实际上财政体制改革的部分内容已在推进，中国梦的步伐日趋稳健。目前来看，财政税收体制方面，支出方面的体制改革在逐步推进，比如财政支出结构正在向着公共服务型财政调整。但是，收入方面的体制改革进展不大。我认为，“十二五”期间，甚至到2020年，财税收入方面的体制改革包括以下几个方面。
（一）彻底清理各种收费，需要收的费改税
2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元左右，无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元。规模巨大，为税收的1/3多。我认为，对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款，在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革。
第一，进行费改税的改革。取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务（如公交、教育和医疗等）适当收费外，将居民、工商户和企业的税负定在一个合理的水平上，对居民、工商户和企业只征取税收，不再收取税外费，废除各种收费，大幅度减少罚款，极少量的罚款需要由社会听证制度来认可，并接受社会各界的监督。费归税和费改税改革界定后，政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法，城镇居民、工商户和企业有权予以抵制。
第二，废除绝大部分政府各部门和各行政性事业机构的收费权和罚款权，废除收支两条线，禁止潜规则中的超收奖励和罚款分成体制，改为专门税务机构收税和财政拨款体制。目前，财政所谓的收支两条线体制改革，实际上将许多不合理的自收自支的收费，通过收支两条线合法化了。再通过超收奖励的体制，使城管、质检、环保、卫生防疫、运管等部门想方设法地向个体户、微型企业和中小企业收费和罚款，是一项很不成功的改革。执法和收费一定要分开，行政和利益一定要分开。政府只留一个税务局收税，然后供养其他政府部门的人，这是一个现代政府的基本原则。不能所有的政府部门和机构都成为收费和准税务机构。财政不允许对政务、法务、军务，以及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口；严禁通过给收费和罚款政策，让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足；特别是严禁设立财政没有经费而拥有收费罚款权力和政策的政府机构和公益性事业单位。
考虑到执法监督者向被管理者收费的不公正性，以及居民、工商户和企业多年的积怨，各级政府和财政应当尽快解决目前城管、质检、环保、卫生防疫、公安、法院等系统通过收费和罚款维持和补充其经费的不合理体制问题。这些执法和司法部门由全额财政拨款供养；在制度设计上，法院和其他部门，法律允许的诉讼和罚款收入多少，与其利益毫无关系；设置收费和罚款项目，包括重大的罚款事项，应当接受社会的监督，有的应当通过社会听证许可。
第三，县乡机构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且也要估计成本、评价风险，分阶段和分步骤坚定不移地推进。因为政府各部门收费和罚款的相当部分，用在供养1270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上，用在8000亿—9000亿的“三公”消费上，还用在供养130万个事业单位和3000万事业人员上。不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费，实际也是不可能的。
清理收费和罚款应当遵循这样三个原则：一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事，不能靠收费和罚款来多办事；二是有多少钱就供养多少机构和人员，不能靠收费和罚款来供养吃“皇粮”的机构和人员；三是从中央到地方，各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事，管事的因没有钱而去乱收费和乱罚款。
第四，政府主动，人大制衡，清理收费中乱收费和乱罚款的体制。收费罚款的90%以上是地方政府及其部门和行政性事业单位收取的，中央部门和行政性事业机构收取的在5%左右，不超过10%。但是，中央各部门应当先带头清理收费，重点是清理地方政府各部门和各行政机构的收费。从机制上讲，向人民收费，需要由人民同意。原来的一切收费，应该由社会重新听证和人大讨论通过，不能费改税的，规定清理的最后期限；在人大中成立筹款委员会，不论是税收，还是收费，其任何变动，都要通过社会听证和人大讨论，政府不应该擅自立法收税和收费。从制衡上讲，要建立人大、政协、新闻舆论、社会听证、法律制度等各角度制约政府乱收税费的机制。这样才能从体制上抑制住政府部门的收费，也从根本上抑制住政府各部门和机构以及事业单位及其人员通过无节制的乱收费而无限膨胀的趋势。
第五，制定一个清理和解决收费罚款问题的规划。清理政府各部门的收费，是一项艰巨的系统性很强的工作。一是应当由中纪委牵头，发改委、财政部、工信部、监察部和税务总局等部门协同，制定规划，并加以实施。财政对清理收费的改革，一年有多大的承受能力，中央有多大决心，每年从财政中调整支出结构，用多大的力度来解决政府各部门的收费问题，需要有个筹划。二是机构改革和人员精简要配套进行。一些政府部门和机构需要精简，一些行政收费性事业单位也需要精简，人员要进行定岗定员，这样才能核定对他们的拨款额度。清理收费，实际上是一个联动的改革，这个改革必须研究其成本、风险、可行性和可操作性。拿出多个方案，进行多个方案的比较，分先后、分阶段、分步骤，通过一定的时间，稳步而又坚定地进行改革。所以，“十二五”期间应当制定能使国家和人民都实实在在受益的清理政府各部门及其行政性事业单位收费和罚款的规划。
一、政府收入体制的改革（中）
（二）形成统一完整的国家财政收入体系
1.社保费作为税收征收，并纳入预算管理
有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展，由社会保障部门或者社会自我管理。这种模式有三个面临的问题：一是社保以税收方式征收，还是应以交费的方式征收（交费有很强的自愿交纳含义），包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保与财政关系多大，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡？三是需不需要强制征储，纳入复式预算管理？
从中国公民法治意识淡薄、非正规就业量大以及个体微型和中小企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。如果社会保障缴费方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色并承担有限责任，可能会出现几种情况。（1）交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费是今天有钱今天花，不管明天怎么过，甚至依靠国家的意识和习惯都很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计地不缴或者少缴，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户，有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，还是宁肯钱少一些，及时拿到手中为上。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商，但是，一经立法，便具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低，公众依法交费意识弱，可能因法不责众而漏损很大，使测算的交费规模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。（2）如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口。中国每千人企业数量要远低于发达国家。如果缴社保费只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的2亿左右的劳动力可能不会入保；二是从未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80%的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是不是参保，不在社会保险之中，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，社会保险一定要以税收的方式强制征缴以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。如个体、微型和中小企业，有的要备案，有的要注册，税收部门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者，要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分，否则应视为非法雇工。
社保资金如何管理，关系到国务院的治理结构。从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。一些学者认为，焦点在制度设计上，社保资金应由人保职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。
社保资金管理模式，涉及我们要建设一个什么样的国务院行政治理体制；从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。（1）社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的社保资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。从长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。众所周知目前中国人均GDP水平很低，而经济总量却已经超过日本了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界社保资金规模最大的资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国国务院中的“第二财政部”。（2）在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行。从现实看，经济实力决定发言权，即“屁股决定脑袋”；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。
因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算。形成社保税务征收、预算管理、基金运作、社保核算、社会化发放、第三方监督的各环节横向分工的运作模式。
2.国有工商和金融资产和利润纳入财政预算
2007年5月，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。随后，地方国有资本经营预算工作在各省市陆续展开。
将国有经济纳入财政预算管理。有学者进行探讨，国有企业的红利和各类“私有化”收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出。但是，不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式不同，如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利）；在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利（一次性）的形式将资本金归还给国家，目的是减少国有企业的资本（股本）以取得更高的资本（股本）回报率。具体分红水平也各不相同，一般为盈利的1/3至2/3。虽然国家对企业投入了巨资，但是，国有工商企业向国家上缴利润很少，并且，作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，并且资产损益也没有向人大报告；非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置和利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此，有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。（1）经营性国有资产预算管理有不同选择方案：或单独编制向人大报批，或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，并专门向人大报批。参考程序有：一是国有资产（工商类）管理委员会和金融资产管理部门分别编制两大系统的国有资本金预算，向人大报告，其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分，纳入国家预算的收入项；二是专门编制预算，但全部收支纳入国家预算管理。不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算，其向社保基金等划转的国有资产收益，都应当是先进入国家预算收入，再进行国家预算的支出。（2）非经营性国有资产也要纳入预算统一管理。党政机关、社团和事业等由财政拨款的非经营性国有资产，单位除了编制一般的经常性预算外，在单位预算中要列出国有资产的核算科目，反映其增减和收益等内容；重大的党政、行政和事业工程建设和设备采购，需要先由建设项目预算管理部门编制建设和重大采购预算，对国有资产进行合理配置；建成后，其固定资产纳入财政预算管理，其资产由政府非经营性国有资产管理部门统一管理。非经营性国有资产预算管理，可以采取复式预算的方式，先粗后细，逐步完善。
一、政府收入体制的改革（下）
一些国有资产规模小的省和自治区，以及省级以下政府所管理的国有企业由于规模小和数量少，因此，只在经常性预算科目中列分红和亏损补助，不编制专门的国有资产预算。
国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的红利。1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改贷。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够，加之收缴的情况复杂，实际操作起来非常困难，最终不了了之。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体，其理由是：国资委是经国务院授权的全民所有制代表；现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财，因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织；相应的国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理。其理由是：国企由国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入自然也应该是公共财政收入；对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民用之于民；国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门。
在国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施。而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）则设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式，他将现有国企分为以下几种类别：有正常赢利的国企；公益性国企或需政策特别照顾的国企；有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企；微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企。根据这种类别划分提出了国企分红方案。我认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。
3.应当成立国有金融资产管理机构
目前，国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累：一是金融系统国有和国有控股银行、保险、证券、基金和其他金融企业的利润，到现在没有上缴利润的规定，一直没有向国家上缴利润，长期在金融系统内部积累，规模巨大；二是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，积累的资产规模也越来越大。这些资产归谁，是怎样使用的，使用效果怎样，无人问津，暗箱操作，到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构和法律体系。
因此，未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，一成立就直接由人大管理。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。
4.其他收入也需要分类改革，纳入财政预算
目前除了社保和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外，需要逐步清理，费改税，纳入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让，应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。二是土地出让，废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的，要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。
（三）调整和改革税收来源结构
过去，在公有制和计划经济体制下，国有企业向国家上缴利润。后来利改税，征税的对象主要是企业。谈税收结构，首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观，根本上是相悖的。未来的税收源泉在哪里，取决于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应
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