第8章 实现中国梦与推进新型城市化
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的城市化应当走什么道路，还应看中国的国情。那么，中国未来应当选择、设计一种什么样的较为科学和优化的城市化道路呢？中国城市化的国情是：城市人口比例比同样发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，到80%—90%的城市化比率时，还需要从农村向城市转移5亿—6亿人口；2010年后，由于农村教育的发展和农村青年一代文化水平的提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，“90后”和未来“21世纪中期后”从农村向城镇转移的速度将加快；中国是一个社会主义国家，奉行收入和财富公平及共同富裕的准则，不能形成两极分化是我们社会价值标准的底线；农村人口向城镇转移的人口众多和土地资源短缺，可利用的有效土地面积在云南腾冲到东北黑河一线的东部，除去山地，比例很小。据此，我们可以设计这样一种符合中国国情的城市化道路。
首先，改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。从人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，居民在城乡间和不同地区迁移，是公民的自由权利；人口管理，从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住（在一个地区居住法定长的时间）制；对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理；将中华人民共和国居民身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息整合，建立居民个人信息管理系统。
需要指出的是，要完善社会主义的市场经济，人口流动是劳动力资源和人力资本由市场配置和再配置的一种方式。劳动力和人力资本作为经济发展的要素，要在地区之间、城乡之间最优配置。收入差距和就业机会是调节利用率低地区的劳动力和人力资本向利用率高地区流动的机制，而人口流动则是实现劳动力和人力资本最优配置的最基本方式。是限制人口流动，在农村和落后地区分散投资，吸收劳动力就业，还是鼓励人口流动，将有限的资金投到城市，投到效益好的地区，吸收劳动力较充分就业?这是两种发展观。从经济学分析看，收入差距，就业机会差异，人口流动，最后使劳动力和人力资本资源利用的效率尽可能最大化，是市场经济最重要的机制和内容。
特别需要强调的是，人口流动是缩小城乡之间、地区之间的发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径。过去，人们总是想通过加大对农村和落后地区投资的方式缩小差距，忽视人口流动，甚至限制人们流动。其实解决城乡和地区间发展不平衡问题除了投资发展乡村和落后地区外，最重要的办法是农村剩余劳动力向城市转移，不发达地区的人口向较发达地区迁移。一是迁移到城市和发达地区的这部分劳动力和人力资本得以充分利用，其收入水平提高；二是迁移劳动力抑制了城市和发达地区工资过快增长，使其经济保持低工资成本竞争力；三是乡村和不发达地区过剩劳动力转移后土地逐步规模化经营，劳动生产率提高。因此，人口流动，是城乡、发达地区和不发达地区都获利益的社会经济过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。阻碍人口流动的结果，必定是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大。
其次，城市中工作和居住够法定时间的所有人口，都有享受同一城市均等和公平的公共服务，并且不得有原住民与新住民（法定长的时间后）不同身份的制度性歧视。（1）就业和工作机会应该完全平等。比如，公务员的考试和录取，不能以毕业学校的本地生源和外地生源，或者本地大学毕业和外地大学毕业为由，对学生报名、考试和录取设置障碍。（2）接受教育的机会完全平等。义务教育不仅要服务于原住民，还要对长住的新移民，包括新进的劳动人口的子女平等开放，减少农村留守儿童的数量，使中国青少年，不论出身，都能接受平等和良好的教育。
三、中国城市化的国情与战略（中）
（3）基本医疗卫生服务平等。我们现在的医疗卫生制度明显地分为二元结构，农村中是刚刚建立起来的新农村合作医保和医疗制度，城市中又分为行政公务医疗保障、事业和企业交医疗保险的医疗保障，城镇其他如学生、无业等人员的医疗保障，而进入城市的农民工参保率很低。因此，这方面需要改革的，一是政府要考虑大量的农民人口转移入城市这个现实，加大对各级医疗机构的投入，并建立恢复一些医疗服务的公益性质；二是医保强制征储，在能随人口迁移在不同地区间转续的基础上，逐步由中央统筹管理；三是财政对由于农村人口向城市转移而形成的医疗保障金缺口，要有一个预测，需要拨款进行弥补。（4）基本社会保障平等。对于转移进入城市的新移民，工作和居住够法定时间的，社会保障费改税，强制由税务部门征储，养老等保障在异地能转移接续的基础上，也需要逐步实现由中央统筹管理，预测农村向城市转移人口的速度、规模和结构，加大政府财政对社会保障缺口的弥补，并且将所有达到法定工作和居住时间的居民，均纳入居民生活最低保障的范围。（5）其他公共服务平等。包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等，达到法定工作和居住时间的新进城市人口，都有平等享受的权利。
需要指出的是，农村人口的城市化，实际是城市公共资源的一种再分配。要将过去只有城市居民人口享受的公共资源，扩大到向城市转移的农民人口。因此，人口转入的地区和城镇，只要是在本城市合法工作和居住的人口，无论是原住民，还是新移民，政府都应当提供平等的公共服务。
再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转入城市的人口有体面的家庭和能够团聚的安居住房。许多学者在研究中国的城市化时，注意力集中在户籍管制方面，似乎只要户籍制度改革了，人口就可以自由迁移了。这种讨论很不全面。实际上在临时身份证制度实行和企业自主招工后，人口的居住和就业，也即进入城市，虽然在事业单位、行政单位招工方面还有一些不平等，但是其他形式的用工和就业已经没有太大的障碍。关键的问题在于，农村迁移人口进得城来，却因固定永久居住不能解决而留不下。我们不能再走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口的老路，实现中国未来的城市化，我们也不能再沿着前面所述的过去30年走过的农村人口城市化的道路走下去，我们需要学习的是东亚模式中一些国家和地区实现城市化道路的迁移和居住方式。
需要我们考虑的是，农村人口向城市迁移，从经济学上讲，有进入的制度、文化、技能等障碍，特别是进入的居住成本障碍，也有从农村退出的代价，即存在着退出障碍。这就是人口在城乡间和地区间迁移的成本和收益，包括门槛和障碍分析法。如果我们顺着这样一种思维方式去思考解决问题的出路，那么，中国未来城市化道路在进城人口“留得下”的方面就为：（1）在城镇中不断地鼓励创业，发展小企业，扩张服务业，使进入城市的中等收入人口增多，因失业而贫困人口较少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本和较为体面住宅的支付能力。（2）政府要调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，调控房价收入比，从而使进入城镇人口日益增长的收入为基础的支付能力与在农村人口大量向城镇转移时期长期稳定低增长的住宅价格水平相适应。（3）进入城市的农村人口，对于农村的资产，包括承包耕地、林地、草场和宅基地等，应当有保护农民利益的退出机制。一是在交通水利、独立工矿、城镇等建设的城郊和农村等地域，农民的耕地和宅基地等，应当给以合理的补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦大面积农田中宅地与发生建设区占地的相关联的办法，进行调换，给以合理补偿。二是一些与建设无关的农村，允许其耕地等流转，特别是地方和中央政府，应当建立村庄储备基金，对其复垦的宅地，给以收购补偿，鼓励其退出农村。这样，即使进入城市的农民有了一定的资产变现收入，成为在城镇中购房的一部分，甚至是全部支付能力，也使农村中的土地得以顺利退出，减少中国居民未来城乡两栖居住和
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的城市化应当走什么道路，还应看中国的国情。那么，中国未来应当选择、设计一种什么样的较为科学和优化的城市化道路呢？中国城市化的国情是：城市人口比例比同样发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，到80%—90%的城市化比率时，还需要从农村向城市转移5亿—6亿人口；2010年后，由于农村教育的发展和农村青年一代文化水平的提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，“90后”和未来“21世纪中期后”从农村向城镇转移的速度将加快；中国是一个社会主义国家，奉行收入和财富公平及共同富裕的准则，不能形成两极分化是我们社会价值标准的底线；农村人口向城镇转移的人口众多和土地资源短缺，可利用的有效土地面积在云南腾冲到东北黑河一线的东部，除去山地，比例很小。据此，我们可以设计这样一种符合中国国情的城市化道路。
首先，改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。从人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，居民在城乡间和不同地区迁移，是公民的自由权利；人口管理，从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住（在一个地区居住法定长的时间）制；对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理；将中华人民共和国居民身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息整合，建立居民个人信息管理系统。
需要指出的是，要完善社会主义的市场经济，人口流动是劳动力资源和人力资本由市场配置和再配置的一种方式。劳动力和人力资本作为经济发展的要素，要在地区之间、城乡之间最优配置。收入差距和就业机会是调节利用率低地区的劳动力和人力资本向利用率高地区流动的机制，而人口流动则是实现劳动力和人力资本最优配置的最基本方式。是限制人口流动，在农村和落后地区分散投资，吸收劳动力就业，还是鼓励人口流动，将有限的资金投到城市，投到效益好的地区，吸收劳动力较充分就业?这是两种发展观。从经济学分析看，收入差距，就业机会差异，人口流动，最后使劳动力和人力资本资源利用的效率尽可能最大化，是市场经济最重要的机制和内容。
特别需要强调的是，人口流动是缩小城乡之间、地区之间的发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径。过去，人们总是想通过加大对农村和落后地区投资的方式缩小差距，忽视人口流动，甚至限制人们流动。其实解决城乡和地区间发展不平衡问题除了投资发展乡村和落后地区外，最重要的办法是农村剩余劳动力向城市转移，不发达地区的人口向较发达地区迁移。一是迁移到城市和发达地区的这部分劳动力和人力资本得以充分利用，其收入水平提高；二是迁移劳动力抑制了城市和发达地区工资过快增长，使其经济保持低工资成本竞争力；三是乡村和不发达地区过剩劳动力转移后土地逐步规模化经营，劳动生产率提高。因此，人口流动，是城乡、发达地区和不发达地区都获利益的社会经济过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。阻碍人口流动的结果，必定是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大。
其次，城市中工作和居住够法定时间的所有人口，都有享受同一城市均等和公平的公共服务，并且不得有原住民与新住民（法定长的时间后）不同身份的制度性歧视。（1）就业和工作机会应该完全平等。比如，公务员的考试和录取，不能以毕业学校的本地生源和外地生源，或者本地大学毕业和外地大学毕业为由，对学生报名、考试和录取设置障碍。（2）接受教育的机会完全平等。义务教育不仅要服务于原住民，还要对长住的新移民，包括新进的劳动人口的子女平等开放，减少农村留守儿童的数量，使中国青少年，不论出身，都能接受平等和良好的教育。
三、中国城市化的国情与战略（中）
（3）基本医疗卫生服务平等。我们现在的医疗卫生制度明显地分为二元结构，农村中是刚刚建立起来的新农村合作医保和医疗制度，城市中又分为行政公务医疗保障、事业和企业交医疗保险的医疗保障，城镇其他如学生、无业等人员的医疗保障，而进入城市的农民工参保率很低。因此，这方面需要改革的，一是政府要考虑大量的农民人口转移入城市这个现实，加大对各级医疗机构的投入，并建立恢复一些医疗服务的公益性质；二是医保强制征储，在能随人口迁移在不同地区间转续的基础上，逐步由中央统筹管理；三是财政对由于农村人口向城市转移而形成的医疗保障金缺口，要有一个预测，需要拨款进行弥补。（4）基本社会保障平等。对于转移进入城市的新移民，工作和居住够法定时间的，社会保障费改税，强制由税务部门征储，养老等保障在异地能转移接续的基础上，也需要逐步实现由中央统筹管理，预测农村向城市转移人口的速度、规模和结构，加大政府财政对社会保障缺口的弥补，并且将所有达到法定工作和居住时间的居民，均纳入居民生活最低保障的范围。（5）其他公共服务平等。包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等，达到法定工作和居住时间的新进城市人口，都有平等享受的权利。
需要指出的是，农村人口的城市化，实际是城市公共资源的一种再分配。要将过去只有城市居民人口享受的公共资源，扩大到向城市转移的农民人口。因此，人口转入的地区和城镇，只要是在本城市合法工作和居住的人口，无论是原住民，还是新移民，政府都应当提供平等的公共服务。
再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转入城市的人口有体面的家庭和能够团聚的安居住房。许多学者在研究中国的城市化时，注意力集中在户籍管制方面，似乎只要户籍制度改革了，人口就可以自由迁移了。这种讨论很不全面。实际上在临时身份证制度实行和企业自主招工后，人口的居住和就业，也即进入城市，虽然在事业单位、行政单位招工方面还有一些不平等，但是其他形式的用工和就业已经没有太大的障碍。关键的问题在于，农村迁移人口进得城来，却因固定永久居住不能解决而留不下。我们不能再走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口的老路，实现中国未来的城市化，我们也不能再沿着前面所述的过去30年走过的农村人口城市化的道路走下去，我们需要学习的是东亚模式中一些国家和地区实现城市化道路的迁移和居住方式。
需要我们考虑的是，农村人口向城市迁移，从经济学上讲，有进入的制度、文化、技能等障碍，特别是进入的居住成本障碍，也有从农村退出的代价，即存在着退出障碍。这就是人口在城乡间和地区间迁移的成本和收益，包括门槛和障碍分析法。如果我们顺着这样一种思维方式去思考解决问题的出路，那么，中国未来城市化道路在进城人口“留得下”的方面就为：（1）在城镇中不断地鼓励创业，发展小企业，扩张服务业，使进入城市的中等收入人口增多，因失业而贫困人口较少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本和较为体面住宅的支付能力。（2）政府要调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，调控房价收入比，从而使进入城镇人口日益增长的收入为基础的支付能力与在农村人口大量向城镇转移时期长期稳定低增长的住宅价格水平相适应。（3）进入城市的农村人口，对于农村的资产，包括承包耕地、林地、草场和宅基地等，应当有保护农民利益的退出机制。一是在交通水利、独立工矿、城镇等建设的城郊和农村等地域，农民的耕地和宅基地等，应当给以合理的补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦大面积农田中宅地与发生建设区占地的相关联的办法，进行调换，给以合理补偿。二是一些与建设无关的农村，允许其耕地等流转，特别是地方和中央政府，应当建立村庄储备基金，对其复垦的宅地，给以收购补偿，鼓励其退出农村。这样，即使进入城市的农民有了一定的资产变现收入，成为在城镇中购房的一部分，甚至是全部支付能力，也使农村中的土地得以顺利退出，减少中国居民未来城乡两栖居住和
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